公立医院政府采购起步较晚，面临采购制度不健全、预算编制质量欠佳、采购效率低下、采购人力资源短缺等问题。本文从公立医院政府采购存在的问题入手，分析医院采购现状和风险点，剖析产生问题的根源，并从完善政府采购法律法规体系、科学编制采购预算、实行精细化管理、建立全程监督机制等方面提出改进建议。

一、公立医院政府采购工作存在的问题

公立医院政府采购是政府公共管理的重要内容，主要工作有集中采购和基本建设工程、设备、服务等的分散采购，通常由财务部门统一管理，相关职能部门配合。随着体制改革的不断深入，公立医院政府采购工作暴露出种种问题，制约医院医疗卫生事业的健康持续发展。

（一）采购人思想认识不到位

政府采购法律法规体系庞大且更新迅速，采购人未能及时学习最新政策法规，对政策法规理解不透彻，执行过程中重程序而轻需求，重预算而轻采购，以致采购程序周期长而效率低，采购结果质次价高,影响工作质量。

（二）政府采购需求管理亟待深入

1.采购规划不够合理

医院大宗物资采购需根据当年医疗业务发展计划、业务量以及科教研项目确定，而执行过程中存在较多不确定因素，如诊疗人次、技术创新、卫生政策、财政政策等因素的调整变化。因此，相关部门很难在年初准确编制年度采购计划，政府采购计划安排不充分，预算外采购项目较多。

2.采购预算编制不够科学

预算编制在政府采购中占有极为重要的地位，在编制预算过程中，相关部门未能积极参与，导致预算编制考虑不够全面、周密，对大的项目未进行进一步细化、分解，编制方法欠妥，普遍存在政府采购预算多编、少编或错漏编等问题。

多编：集中表现在“超品目编制和超标准编制”，编报人员对政府集中采购目录把握不清，将不在目录范围内的品目编制政采预算；医院无法准确预计来年采购规模，担心预算编制较少，执行中需追加采购预算，要逐级报送财政部审批才能执行，程序繁琐、周期漫长且影响预算执行，于是就尽可能多编政采预算，甚至不加区分项目资金全部编报，造成全年政府采购预算和执行差距过大，资金节约率虚高的假象。

少编：编报人员认为只需编制财政拨款部分，忽略非财政拨款部分，造成漏报。《政府采购法实施条例》中明确规定政府采购范围是纳入预算管理的全部资金，非财政拨款资金支出也需编制政府采购预算。

某些项目中包含性质相近或品目相同的多项内容，单项金额不大但整体规模已超出分散采购限额标准。医院却未编制这些项目的政府采购预算，实际操作也未执行政府采购程序，难免有化整为零、规避政府采购之嫌。

错编：不能准确区分品目类别，将货物、工程和服务类别相混淆。某医院无纸化电子归档系统采购项目中既含有服务器等硬件，也含有软件开发服务，编报人员不加区分统统归入服务类别，编报信息不准确。

（三）政府采购内部控制有待加强

1.招标文件编制风险

医院政府采购项目涵盖了医疗设备、基建工程、后勤物资、运维维保、信息建设、房屋修缮等方面，其中设备购置是医院政采活动的重中之重。医疗设备是医生救死扶伤的必要工具，其技术参数的编制是招标文件的主要组成部分，技术参数条款包含医疗设备的性能、配置、耗材、易耗品和验收标准等。公立医院的医疗设备技术参数通常由临床科室提供，制定的参数有时会带有倾向性、排他性，引发供应商质疑投诉，影响了采购进程和采购效率。

2.采购时效性差

采购手续繁琐，从前期准备到签订采购合同至少需要三个月时间，这期间会产生价格波动等不可控因素，导致成本上升。

3.合同签订与审核风险

签订政府采购合同是最普遍的履约形式，也是实现政府采购的最终环节，合同签订中存在的问题与风险点有：合同未在法定期限内签订；商务、技术条款未按采购文件确定的事项签订等，这些不良现象不仅干扰了政府采购工作的有序进行，而且会给医院造成损失。

4.履约验收流于形式

无论是设备购置还是基建工程，公立医院普遍存在重采购而轻验收的倾向，尤其是大型医疗设备技术含量高且精密度亦高，医院却未配备专业技术人员或质量监督管理机构鉴定设备质量、验收配套物资，所以可能导致实际接收物资与合同及采购文件中的约定存在差异，不仅干扰政府采购工作的有序运行，甚至会损害医院的经济利益。

二、政府采购风险应对措施

政府采购上承部门预算，下接资产管理、国库支付与成本控制，既是公立医院“实物流”的重要组成部分，又与“资金流”密切相关，是医院开展日常工作的重要业务。近年来，随着医学科学发展和疫情防控要求，公立医院采购业务量和规模都急遽增大，规范政府采购工作显得尤为重要。

近年来，财政部和国家卫生健康委员会等部门陆续出台《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《行政事业单位内部控制规范》《公立医院内部控制管理办法》等规章制度，公立医院应结合法律法规和医院实情，从以下方面建立政府采购内部控制机制，防范政府采购风险。

（一）加强对政府采购工作的重视

公立医院政府采购规模逐年扩大，办公用品、医疗设备及基建工程年采购额高达数千万甚至上亿元，采购支出在医院总支出占比高。政府采购不单是简单的采购，实际包含着采购政策、过程和管理等多种内容，还承担着落实国家宏观调控、维护社会公共利益、支持经济建设和社会发展的重要功能。

医院领导层必须在思想上高度重视采购工作，督促采购部门和相关部门加强业务学习，掌握最新法律法规，严格依据国家政策履行采购工作。

（二）加强政府采购需求管理

政府采购需求是政府采购活动的出发点和落脚点，对医院实现战略目标及财政资金使用效益影响深远。

1.科学制定采购计划

科学合理规划采购需求是保证采购程序合法及质量高低的先决条件。医院管理者需熟练掌握财经法规和卫生政策，立足医院实际发展状况，根据国家最新政策要求通盘谋划年度采购计划。

当使用科室提出采购项目申请时，医院召开财务、医务、护理、基建等各部门联席会议，评估采购项目的必要性和可行性、分析社会经济效益及备品配件的适用性等。购置大型医疗设备更要开展充分的市场调研，组织专业论证小组或外聘专家对项目进行科学论证，提高资产的使用效率，避免资源浪费；重大基建工程可引入第三方造价咨询，做好计划和预算编报的衔接工作。

2. 全面提升预算管理水平

预算管理是政府采购工作的起点，采购预算编制专业性强，需要编制人员具备财务专业知识、法律法规储备及相关工作经验，且对当下市场环境、医院经营需求、发展规划等情况有所掌握。因此提升预算管理水平首先要加强预算人员的专业能力，充分重视制度更新，合理安排专业素养深厚者牵头开展预算管理工作。

医院在编制政府采购预算时，需结合国家法律法规、上级主管单位政策要求、医院实际情况、项目实施方案、行业标准和资产配置标准等多重因素综合分析，预算编制包括项目名称、采购品目、采购数量、单价、金额、资金来源等。对于列入采购目录内和限额标准以上的货物、工程和服务，应编尽编，并参照财政部《政府采购品目分类目录》将采购支出逐级细化到具体采购项目，同时面向中小企业预留采购份额，随部门预算一同编制上报。预算一经批复，公立医院应严格按照财政部门批复的预算执行政府采购工作，杜绝无预算、无计划的采购行为。

3.准确界定采购属性类别

政府采购项目与工程建设项目分属于两个不同的法律体系，两者在发布公告的媒介、资格条件、时限要求、评标方法、质疑和投诉处理等操作程序上存在一定差别。故编制采购预算应首先确定采购标的物的属性，进而根据属性确定适用法律。《政府采购法实施条例》将工程建设有关的货物、服务纳入政府采购工程的范围，故应编制工程类采购预算；对于无法明确界定是否与建筑物、构筑物有关的货物和服务，建议也编制政府采购预算；对于同一项目既包含货物又有服务者，应以项目的主体属性或分类别编制采购预算。

（三）完善内部控制体系建设

1.建立完善规章制度

只有健全政府采购管理制度，才能做到采购工作有章可循。为保障采购工作的健康有序进行，医院应根据国家规章制度，结合医院实际情况，制定切实可行的政府采购管理办法及实施细则，从治理结构上规范采购业务的议事规则，明确院领导、资产管理部门、财务部门及审计部门等在决策、执行、监督等环节的职责权限，建立有效的制衡机制，从而搭建一个互相制约、监督的科学体系。

2.完善组织治理架构

医院应成立政府采购领导小组，由院长任组长、相关业务科室和行政管理部门为成员，归口管理全院政府采购工作，充分发挥财务、资产、业务、纪检监察等部门的协同作用，共同做好编制预算、实施计划、确定需求、组织采购、履约验收、答复质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。医学装备科专业性强，负责设备的采购申请审批、可行性技术论证、市场调研、技术参数的确定、签订合同、验收培训等专业部分。采购需求科协助医学装备科确定技术要求指标、参与采购项目的验收等工作。财务科负责编制预算、实施采购活动，搜集整理采购档案等商务部分。同时，由监审科牵头成立监督领导管理小组进行全面、全方位监督管理。

3.建立健全关键岗位责任制

落实岗位责任制，明确岗位权责与分工，确保预算计划与审批、采购合同的订立与审核、采购验收及相关记录、付款申请审批与执行等不相容岗位相互分离，形成定责、履责、考责、问责环环相扣的责任落实链条。

4. 搭建部门协同办公平台

公立医院政府采购全程涉及采购规划、需求论证、采购文件、预算编制、采购执行、合同签订、验收付款等多个环节，需要多个部门团结协作。医院应建立预算编制、政府采购、资产管理、医疗装备、基建后勤等部门或经办人员之间的沟通协调机制，让采购相关科室积极参与预算管理工作，保证信息的通畅流动，有效避免因缺乏沟通导致需求与执行脱节的问题。

5.控制采购周期

政府采购周期漫长，过程繁琐，从公开采购意向、编制采购文件、发布采购公告到招标结束签订合同，都有法定期限，耗时长短不一，在此期间采购产品难免产生价格波动以致成本上升，这种价格波动因产品不同，幅度也有所差异，尤以医疗设备和电子产品为甚。

公立医院是救死扶伤的场所，其物资采购和基础设施修建须具前瞻性，政府采购部门应按照产品或服务的特性，对采购对象进行长短期市场变化分析，充分掌握市场信息和价格规律，选择最佳采购时机；根据最佳采购时机选择多元化方法，压缩各个环节的采购成本，在满足医院日常运转的同时提高采购效率和执行进度，从而节约采购成本。

6.参数论证必不可少

医院政府采购的重点为医疗设备，相比其他物品，医疗设备的采购需要严格的标准。只有确保医疗设备的品质，才能保障临床诊疗工作顺利开展。

医疗设备招标采购中，拟定技术参数与性能是招标文件的重要组成部分，由于不同种类、型号的医疗设备技术性能、软硬件配置、售后服务等不尽相同，技术参数与性能的拟定难度较大，因此参数论证是医疗设备采购中必不可少之环节。

在医疗设备参数论证过程中，医院应当保证论证人员的多层次性和代表性，重大项目可邀请外聘专家进行评审，确保各方意见都可通过论证会予以表达，论证内容完整详细，最终制定出需求明确、无倾向性或排他性、用语规范、主要技术参数明确的采购文件，既满足临床科室使用需要，又符合行业标准。

实际开展采购活动中，医院还需注意把支持绿色采购、扶持中小企业发展、助力乡村振兴等国家宏观政策融入采购文件，在满足自身需求的同时助力国家发展。

7.规范合同签订和验收程序

签订政府采购合同是最普遍的履约形式，也是实现政府采购的最终步骤，医院应建立合同会签制度，合同签订须以招标文件的要求和投标文件的响应为依据，不得对招投标文件内容进行实质性调整。签订合同后，监审科应对设备规格、参数、产地、服务、培训、验收时间等内容逐条核对审查，规范合同管理。合同经各职能部门层层把关，大型工程或设备购置可邀请外聘律师审核，确保合同内容与采购文件内容一致，降低合同签订中的法律风险，避免医院将来可能发生的损失。

验收是政府采购流程的最后一环，也是检验采购工作成功与否的关键环节。医院急需克服重采购、轻验收的陈旧思想，组织医务处、财务科、综合部、监审科等部门全程参与履约验收。为保证验收的公平、公正、公开，医院可邀请未中标供应商共同参与。有关验收内容和注意事项，《政府采购法》及其实施条例等法律法规都曾作出说明，最新出台的《政府采购需求管理办法》对此作出了更为具体的要求：验收标准应以量化指标尽量做到客观公正，验收内容包括所有技术和商务履约情况是否符合采购文件要求。

公立医院应注意对不同类别的采购项目适用不同的验收方案，货物类项目是医院最常见的验收项目，可根据需要设置出厂、到货、安装调试、售后服务等多重验收环节，层层把关，确保标的物质量；工程类项目的验收方案应当符合国家标准和行业标准；服务项目通常分期实施运行，结合分期考核情况进行履约验收。验收部门出具书面验收证明，作为财务付款依据，也便于后期资产管理。

8.完善监督机制

建立政府采购全流程（见图1）监督机制，从预算、调研、招投标全程、合同签订、履约验收到培训使用诸多环节都置于监督之下，保证其紧密相连，环环相扣。医院的纪检监察、物价、财务、审计等相关监督部门对采购行为每个环节全程监督，确保医疗设备采购及工程基建项目在公平、公正、公开的环境下开展实施。

三、结论

实现公立医院政府采购业务的规范和健康发展，需要结合国家法律法规及医院行业特点，以内部控制作为控制手段和工具，首先建章立制，建立健全政府采购业务的组织机构，优化业务流程，强化预算执行管理，提升采购人员的专业素质，促进医院政府采购业务的规范化、专业化管理，从而提高财政资金的使用效益，切实发挥政府采购在实现国家经济和社会发展等政策目标。

作者：齐 悦

作者单位：黄河水利委员会黄河中心医院

来源：《招标采购管理》2023年第5期