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“类似业绩”如何合理设置?
http://www.cqbid.cn 发布日期:2024年06月06日

G市行政审批局委托代理机构实施采购“新办企业首套印章购买服务项目”。在评审过程中,专家对某供应商提供的“某企业印章刻制合同”业绩予以认可,采购人代表提出异议,认为采购人需求的印章一年达5000套规模以上,该供应商提供一个只给企业做过3套印章的业绩怎么能算“类似业绩”呢?这样的供应商如何有履约能力完成采购人一年5000套以上的采购规模要求,并且采购人代表在评审报告中保留了意见。在评审结果公告期间,有供应商向代理机构提出质疑:“中标单位履约保障项得分为满分,说明至少自2020年以来,该单位具有类似项目履约经历。经我公司调查,中标单位没有中标政府部门任何一项印章制作业务。”质疑供应商认为被质疑供应商“类似业绩”证明材料不满足磋商文件的要求。笔者认为,这反映出在政府采购实操中,采购人、供应商和评审专家对“类似业绩”的认识,仁者见仁,智者见智,分歧明显,难有定论。

那么,评审专家如何界定“类似业绩”概念的外延?采购人如何制定“类似业绩”的评分标准,确保购买到期望的产品或服务?供应商如何正确判定在采购文件中是否存在“特定行业业绩”,以维护自己的合法权益?

 

采购文件设置“类似业绩”的法律依据是什么?

《政府采购需求管理办法》第十八条规定:“根据采购需求特点提出的供应商资格条件,要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关,且属于履行合同必需的条件,包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。业绩情况作为资格条件时,要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个,并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的,不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。”

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定,采购人和代理机构设定“类似业绩”作为资格条件或评审因素时,不能限定特定行政区域或者特定行业,否则属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。可见,政策是允许采购人设置“类似业绩”的,允许作为评分因素,但又规定不能限定特定行业,“类似业绩”是否涉嫌特定行业的认定是难点,界限十分模糊微妙,难以清晰把握。

在“类似业绩”中的“类似”解释为“大致相像”,显然不是一个可以表达“精确”的词语,这种模糊性正是产生分歧的根源。笔者认为采购人设置类似业绩的原则是类别上属于同类,而不包括体量、数量、金额或层次上相当。即类似业绩的设定是否与供应商履约能力直接相关,是否出于项目特点和实际需要。《中华人民共和国政府采购法实施条例〈释义〉》对“特定行业的业绩”作了例外阐述:“如医疗机构的物业服务项目,由于医疗机构物业服务必须具有医疗污染物处理经验的特点,可以要求物业服务供应商提供类似医疗机构服务的业绩。”此前有人向财政部提问:在某个财政评审项目中,招标文件评分标准是否可以规定企业完成的财政评审项目业绩优者得15分。财政部国库司的回复是:如果采购项目属于财政评估项目,要求供应商提供财政部门合同业绩是合理的。但是要求供应商提供特定金额的项目业绩不合理。

另外,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)及《政府采购促进中小企业发展管理办法》(财库〔2020〕46号)规定,采购人、采购代理不得以注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或评审因素,对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。因业绩的体量、数量、金额或层次均与规模条件相关,不宜作为加分条件或资格条件。

该项目“类似业绩”设置是否合理?

G市行政审批局“新办企业首套印章购买服务项目”磋商文件评分标准“履约经历”评审因素规定“自2020年以来,响应供应商具有类似项目履约经历的,有1个得4分,最多得4分。注:提供合同(协议)或中标通知书复印件,复印件加盖响应供应商公章鲜章;同一个项目不同年度签订的合同为一个业绩。”

上述履约经历的评审标准虽然不够详细,但是未违反现行法律法规的禁止性规定,也不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。虽然造成供应商对“类似项目履约经历”的具体范围产生理解上的偏差,从而引发质疑投诉,但是监管部门的处理原则为以采购人、采购代理机构、评审专家的解释确认“类似业绩”的认定范围,提倡适当扩大解释,如此更加有利于供应商的权益保护,所以专家对拟中标供应商提供的只做三套印章的合同认可为“类似业绩”。

另外,对于该项目是否可以要求提供政府采购业绩,笔者认为可以不要求,理由有两点:其一,政府采购项目只是供应商业务中的一部分,采购项目的业绩设定是与采购标的的功能、质量和供应商的服务能力直接相关,只要供应商符合“类似业绩”的类别即可具有相应的履约能力,政府采购项目业绩的设定,不能只接受政府采购业绩。其二,“类似业绩”要求不是考察供应商履约能力、服务质量等综合实力的唯一方式,在采购文件中引入服务认证来综合考量供应商的履约能力、服务质量等综合实力,也可公平、公正地选择实力强大的优质供应商。

 

设置“类似业绩”需要注意什么?

笔者认为,应注意以下几点:一是货物采购项目应该特别指明类似业绩是投标人业绩还是投标产品业绩。如果侧重货物本身质量的可以要求投标产品业绩,侧重安装和售后的则可以要求供应商的业绩。

二是一般设定近三年来的类似业绩,如果要求提供的类似业绩距离采购项目的时间太长则可能达不到考察供应商履约能力的意义。同时需要注意的是,如果采购文件表述为“提供近三年投标产品政府采购业绩进行评价……”可能会导致不同的理解,产生争议。例如,若以2020年6月进行开评标为例,“近三年”的时间要求会出现至少两种不同理解,一种认为是指2017 年、2018年、2019年整三年,并不包括2020年1-6月;第二种理解是指2017年6月开始到2020年6月共三年。显然,如果供应商提供的业绩恰好处于争议时间区域,对项目将产生负面影响。因此建议,采购文件对业绩要求的时间不应使用“近期、近几年”等模糊描述,最好精确至某年某月。

三是类似业绩主要提供采购合同文本,另外,对于货物采购项目来说,货物业绩项目已履约完毕的,提供能够证明该业绩项目经验收合格或履约完成的相关证明材料,这样才能更好地通过类似业绩来体现供应商的项目经验。

四是业绩分不宜过高,一般不要超过对小微企业的价格扣除优惠,以3分为宜,最好不超过5分,否则容易对中小企业或新生企业构成限制性或歧视性,遭到质疑或投诉。

五是明确业绩证明材料名称。在一般情况下,货物、服务类业绩证明材料以中标(成交)通知书、合同为基本要求,必要时可要求提供履约验收报告。工程类项目则需提供竣工验收报告。同时,采购文件还应当规定,证明材料需体现业绩要求的时间范围、产品名称或明细、项目服务内容、采购人及供应商名称等。

六是明确“类似”含义。实践中,建议可以直接将招标产品(货物或服务)的名称作为业绩的定语,如提供物业管理服务业绩等;如果项目特殊或不便用名称加以描述,需要“同类产品业绩”表达的,应当对“同类”作出明确,如“园区规划编制服务”采购项目,园区规划编制、项目可行性研究报告编制等内容在工作中具有相同技术含量的特点,此时便可要求供应商(咨询机构)提供同类产品业绩,并对同类作出详细解释。

(作者:曾尚伟  单位:四川省广汉市公共资源交易服务中心)

来源:中国政府采购报

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