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从典型案例看如何抓好采购合同管理
http://www.cqbid.cn 发布日期:2024年07月09日

■ 赖登凌 刘宁波 李泽振

众所周知,采购合同管理作为采购活动的“最后一公里”,是采购项目真正从采购端转向使用端的桥梁纽带,作用至关重要,稍有不慎易使前期采购效果大打折扣。为防止采购活动“虎头蛇尾”,使采购结果真正落地见效,笔者以问题为导向,结合采购合同管理典型案例,深入分析,提出从全链路视角抓好采购合同管理的措施建议。

案例回顾

——合同要素方面。签订时间、签订地点、甲乙双方法定代表人或委托代理人签署等基本要素,缺填、错填“屡见不鲜”,造成很难确定真实准确的合同生效时间。如“合同签订生效后XX日内完成供货”的表述,很容易出现供应商是否按时履约的监管“迷雾”。某户外健身器材采购项目,在供应商投标文件中响应交付时间为“合同签订生效后20日内完成供货安装调试”,甲方单位印章使用登记记载时间为2023年5月10日,到货验收单显示交付验收时间为2023年6月25日,但合同正本签订日期为空,因无法核实乙方签章时间、合同生效时间,造成供应商是否按时履约、是否应予处罚成为“公说公有理、婆说婆有理”的疑案难题。回顾分析该项目发现:一是对合同基本要素重视不够,看似签订时间只是“小细节”,实则牵扯一系列后续甲乙双方责任认定的“大问题”;二是合同管理登记备案等制度落实不到位,至交付验收完成前,相关负责人仍未发现时间漏项、合同条款未形成实质性闭环等问题隐患。

——合同订立方面。某饮食箱组采购项目,预算单价为20万元,采购数量为70套。因经办人员工作疏忽,误将预算单价写为70万元,采购数量写为20套,并按此组织完成开标评审。在订立合同过程中,采购人发现数量有误,遂直接调整数量,按中标单价、原70套采购数量拟制合同建议方案,并签订正式合同。回顾分析该项目发现:一是编报审查采购需求不严谨、不细致,误将单价、数量混淆;二是采购文件复核确认“走过场”,没有认真校对;三是拟制采购合同不严格、不规范,根据《军队物资工程服务采购合同管理暂行规定》(以下简称《规定》),该项目未落实“合同文本的拟制应当依据:采购活动所形成的采购文件及澄清修改内容、投标(报价)文件和中标(成交)供应商澄清承诺、中标(成交)通知书等”“合同的实质性条款应当与合同文本拟制所依据的各项文件保持一致,不得订立背离合同实质性内容的其他协议”等有关规定;四是发现、解决问题不及时、不合理,未采取有效措施及时止损,反而简单调增数量订立合同,考虑20套与70套数量悬殊较大,可能存在类似“零售”与“批发”的这种差异,进而滋生价格风险、损害单位利益。

——合同变更方面。某信息化设备采购项目,中标产品为A系列第一代,合同签订后,供应商主动告知A系列第二代已上市,合同甲方未经论证,即与供应商签订补充协议,将合同标的由A系列第一代变更为第二代。检查中发现,A系列第一代产品并未停产、下架,且第二代产品较第一代单价下浮15.4%,供应商因此增加较大利润。回顾分析该项目发现:一是实际情况明显不符合“因产品停产、技术升级等不可预知的客观原因导致合同难以履行,需要更换同品牌升级产品或者同品质升级服务,采购单位可以视情组织专家论证,签订合同变更协议,但合同标的单价不得提高”等有关规定;二是即使第一代产品停产、下架,也应为防范单位利益受损,视情组织研判,制定应对措施,排除潜在风险。

——合同履约方面。收取合同履约保证金的目的是确保供应商按约定履行合同,如合同乙方未按时交付且超出约定时限,或履约交付不达标,合同甲方有权终止合同,并没收履约保证金。某燃气锅炉及配套设施采购项目,共交付安装6台燃气锅炉,合同约定“履约保证金在合同最终支付结算(乙方交付全部物资且经甲方全部验收合格)时,全额无息退还”,因甲方场地不具备安装条件,截止交付时限,乙方只交付安装4台,一年后甲方仍不具备必要条件,乙方多次联系催促甲方退还履约保证金,甲方考虑属自身原因造成无法全部履约交付,遂直接办理履约保证金全额退还手续。回顾分析该项目发现:一是采购项目准备不充分,对安装环境、必要条件等调查论证不深入,没有配套的应对预案;二是处置措施不够妥当,直接退还全额履约保证金与合同约定不符,依据客观实际,先报批签订补充协议,实事求是将现有合同调整为分阶段交付合同,再按合同及补充协议退还相应履约保证金,可能更为妥当。

——合同验收方面。某礼堂桌椅采购项目,合同标的之一为会议椅16排、18列,实际按16排、17列交付,但交付验收小组仍以“物资齐全,质量良好”签署了验收报告。了解中发现,在该项目编制采购需求时,经办人员未考虑会议室两侧暖气设备影响,按合同标的采购则两侧过道通行不便,遂要求供应商将部分定制的三座一组会议椅调整为两座一组,实际上会议椅虽然少了一列,供应商成本反而增加了不少,经反复沟通协商,供应商勉强同意,采购单位表示仍按原合同结算。回顾分析该项目发现:一是采购需求编制不认真,造成采需不匹配;二是解决问题方法不当,没有正面问题,交付验收小组也没有充分发挥作用,未按合同标的、标准要求进行全面细致的验收评价,造成验收报告失真等连带风险隐患。

从上述典型案例看,采购合同管理问题成因复杂多样,有的是采购需求管理这个前端源头出现偏差,“带病运行”造成合同管理诸多难题集中爆发;有的是对采购政策基本准则把握不够严谨,随意引用与机械套用并存;有的是采购策略设计路径方法不够科学,跟不上日趋多元、快速发展的采购需求,难以有效地应对纷繁复杂的特殊情况。

措施建议

——加强采购需求管理。理清需求脉络、把准采购源头,切实打通“前端一公里”的难点、堵点,是采购活动顺利实施、提高质效的关键所在。一是防止采购需求和履约验收标准等泛化、虚化,比如在保洁服务中要求“地面清洁无污渍”、在安保服务中要求“开展常态化巡逻,需要时提高巡逻班次或频次”等,给不良供应商钻空子留下较大隐患,也是当前所谓低价抢标的重要成因。二是防止采购需求缺项漏项、指标参数不准等,比如在上述案例中测算礼堂尺寸时未考虑两侧暖气设备影响,给后期合同履约造成被动或问题,通常还较难解决。三是防止采购需求交付时限过度压缩,未充分考虑生产验收交付所需时间周期,供应商为谋求中标(成交),大胆卡点核算时间,造成在履约过程中稍有意外,即出现违约等问题隐患。

——抓实采购策略设计。采购策略设计既要科学大胆,又要实事求是,特别是充分研判各种履约端潜在风险,比如探索预期能否有效落地、采购交付内容能否有效监管、如有违约问题能否落实处罚等,避免间接造成履约环节各类问题。一是防止看似高端,但在实际工作中因缺标准而难以落地,造成质次价高、偷工减料等隐患。二是防止机械套用,比如直接采购无需开发改造的成熟软件系统,仍要求运维、升级等全生命周期管理要素价格评审项,实际意义不大。三是防止规则不明,重点是预先采购中,后续规则不明确或过于笼统,造成合同订立环节依据不明确、自由裁量权过大等风险。

——规范采购合同内容。《规定》明确,要严格依据采购文件和中标(成交)供应商的投标(报价)文件订立合同,简单讲,即在采购文件基本要求基础上,增加投标(报价)文件正偏离或减少负偏离内容后,构成合同的基本内容。一是守住底线,对于合同内容,不得以供应商响应存在采购文件允许范围内的偏离,拒不接受采购结果;不得在确定采购结果后,以需求变更为由,在审核合同建议方案或订立合同时,要求变更标的品种、单价、数量、质量、金额等实质性内容。二是化解风险,对采购需求明显存在重大问题或严重缺陷的,应充分论证、科学研判,确属难以继续履行或可能造成更大损失的,可采取协商终止项目、签订补充协议等及时止损。同时,采购单位应及时复盘分析原因教训,追究相关人员责任。三是提前公开,具备条件的,采购单位或代理机构可将合同示范文本嵌入采购文件,对于一些能够提前确定的格式条款、通用要求等尽量提前列明,既可在公告公示期间随采购需求或采购文件一并公示,接受社会或潜在供应商监督,又可减少后期矛盾纠纷,提高合同订立进度和管理质效。

——严格采购合同履约。合同履约作为采购活动的“末端一公里”,是当前采购行业问题的高发区、易发区。一是合同变更要严,法规中没有“一刀切”禁止合同变更,初衷是为了应对不可抗力或重大政策调整。比如,合同刚刚生效遇到单位任务调整,不允许变更合同明显与实际不符。合同变更必然涉及标的单价、数量变化,而当前采购活动考察的主要是标的总价,并未太多关注单项报价或相应权重,会出现部分单价高、部分单价低,给后期变更带来较大不确定性,容易造成价格风险,必须充分研判、从严把关。二是检验验收要细,应严格依据采购合同、补充协议以及采购文件、澄清承诺等组织验收,不得随意改变产品品种数量、降低产品技术要求、强制要求供应商提供合同以外的物资或服务等。三是违约处罚要实,对违约行为要依规处罚、及时处罚,完整记录相关情况,对因不可抗力或甲方原因造成乙方被动违约的,应及时书面说明、留档备查。四是支付结算要准,严格按合同约定的金额、比例、时限、主体等组织支付结算,严防无故拖延,严禁随意增减。

(作者单位:陆军勤务学院 新疆军区保障部采购服务站 陆军勤务学院服务保障中心)

来源:中国政府采购报

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