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摘要：串通投标行为隐蔽性强、直接证据获取困难，《招标投标法实施条例》第四十条采用“视为”立法技术，通过客观外在表现推定主观过错，降低了执法难度。但是该推定并非严格责任，须配置“合理解释”规则作为纠偏机制。本文在分析视为串通投标实践困境基础上，系统阐释“合理解释”规则的法理基础、判断标准及举证责任，并提出构建“客观表现+合理解释+证据补强”三层认定框架，以实现精准打击与权利保障的平衡。
关键词：围标串标；视为串通投标；认定标准；合理解释
一、引言
招标投标制度的核心价值在于通过竞争实现资源优化配置。然而，围标串标行为通过排斥、限制竞争，扭曲价格信号，使招标投标制度功能落空。2025年1月，中国政府采购网发布的“政府采购严重违法失信行为信息记录”中，恶意串通占比高达60.1%，远超其他违法类型。
围标串标认定的核心难题在于当事人之间无书面协议，直接证据难以获取，监管部门面临“黑箱”困境。为破解这一困境，《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十条创设了“视为”串通投标的制度——只要投标行为呈现特定的客观外在表现，即可推定串通投标成立。该条款列举了投标文件由同一单位或者个人编制、委托同一单位或者个人办理投标事宜、投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异等六种情形。这一立法技术运用经验法则，将难以证明的主观意思联络转化为易于识别的客观行为特征，大幅降低了查处难度。
然而，“视为”条款的适用并非没有边界。若不允许当事人提供反证，将导致客观归责可能伤及无辜。基于此，《实施条例》第四十条在释义中指出，“实践中确有由于投标人之间曾就类似工程有过联合投标经历导致投标文件的技术方案异常一致的情况，可以由评标委员会通过澄清、说明机制予以排除”。这一“合理解释”规则，正是法律为防止推定失当而预设的纠偏机制。
遗憾的是，实践中“合理解释”规则的应用仍处于模糊状态。何为“合理解释”？由谁举证？达到何种标准方可推翻推定？这些问题在实务中争议频发。本文以“合理解释”规则为中心，系统探讨视为串通投标的认定困境、规则的法理内涵及其实践运用，以期为行政监管和司法实践提供参考。
二、实践中的认定困境
《实施条例》第四十条确立的“视为”条款，使监管部门能够绕开主观合意的证明难题，直接依据客观表现认定串通投标。该制度设计在实践中成效显著，但是也衍生出新的困境。
（一）客观表现与主观过错的潜在脱节
“视为”条款的适用前提是特定的客观外在表现与串通投标的主观意图之间存在高度经验关联性。但是经验关联不等于必然关联，在某些情形下，客观表现即使符合法定情形，也可能存在合理解释。
例如，不同投标人的投标文件“异常一致”，可能源于招标文件本身提供了统一模板，或者双方曾就类似工程有过合法的联合投标经历，导致技术方案相互借鉴。又例如，投标报价呈“规律性差异”，可能并非源于事先协商，而是各投标人均依据某一公开的计价依据进行报价，偶然形成了趋同或阶梯式分布。
这些情形下，客观表现与主观过错之间的链条出现断裂。如果不加区分地一律认定为串通投标，将构成事实上的客观归责，背离“视为”条款的立法初衷。
（二）监管实践中“合理解释”规则的应用不足
从公开的行政处罚案例来看，监管部门在依据“视为”条款认定串通投标时，常止步于客观表现的审查，而对“合理解释”规则的适用关注不足。部分决定书的表述逻辑是“客观表现符合法定情形→当事人未能提供合理解释→串通投标成立”，该逻辑链条看似完整，但是“合理解释”环节往往流于形式，当事人虽然被赋予陈述申辩机会，但是监管部门的审查标准模糊，何为“合理”、何种解释可被接受，缺乏可操作性的指引。
更深层的问题在于，“合理解释”规则的举证责任配置亦不清晰。究竟是监管部门需要证明不存在合理解释，还是当事人负有举证责任？实践中，多数案件将证明负担实质性地转移给当事人，但是当事人往往因信息不对称、证据保存不足而难以自证清白。
可以说，“合理解释”规则在实践中的虚置已成为“视为”条款适用的突出短板。如何激活这一规则，使之真正发挥纠偏功能，是本文着力回应的核心问题。
三、“合理解释”规则的法理内涵
（一）“视为”条款的推定属性
“视为”条款在性质上属于法律推定，而非不可反驳的拟制。法律推定的功能在于转移证明负担、降低证明难度，但是它并不消灭事实本身的或然性。立法者在创设推定规范时，预判了推定可能失准的概率，因而默许当事人以反证推翻推定。
《实施条例》第四十条的立法释义认可了这一属性，允许投标人提供证据证明其不存在串通行为，或者其行为存在合理解释。这表明，“视为”条款的适用必须配置“合理解释”规则，两者互为表里——没有“合理解释”作为纠偏机制，“视为”将滑向客观归责。
（二）“合理解释”的法理基础
一是程序正义维度。招投标行政处罚对当事人的权益影响重大，一旦认定为串通投标，将面临中标无效、罚款、列入黑名单等严重后果。在依据推定作出不利认定之前，必须给予当事人充分的陈述、申辩机会，这是正当程序原则的基本要求，“合理解释”规则正是这一要求在“视为”条款适用中的具体落实。
二是实体正义维度。“视为”条款以客观外在表现推定主观过错，本质上是一种经验推论。既为经验推论，就难免存在例外情形，即客观表现符合法定情形，但是主观上并无串通意图。如果无视这些例外，将导致“误伤”无辜。允许当事人提供合理解释，正是为了避免推定失当，实现个案公正。
从这一角度看，“合理解释”规则并非对“视为”条款的弱化，而是“视为”条款得以正当化的必要前提。正是因为存在这一纠偏机制，立法者才有信心将推定范围扩展至诸多客观情形。
四、“合理解释”规则的实践运用
（一）“合理解释”的判断标准
何为“合理解释”？《实施条例》释义给出了原则性标准：解释应当“符合常理、公理、道理，符合一般人的通常认知”。结合实践，可从三个方面具体把握。
一是解释的事由须具有客观基础。“合理解释”不能是空洞的“巧合说”，而应指向具体的外在原因。常见的可接受解释包括：因招标人提供统一模板，导致投标文件格式及通用条款雷同；因行业标准、技术规范明确，导致技术方案内容必然重合；因公开渠道获取同一来源，导致部分内容相似；因曾有过合法的联合投标经历，导致技术方案存在借鉴。
二是解释的内容须符合经验逻辑。即使存在客观事由，也需判断该事由是否足以解释全部的“异常”。例如，“从网上下载同一模板”可以解释通用格式的雷同，但是无法解释错别字相同、个性化配图一致、排版错误相同的“异常”。当异常程度超出模板所能覆盖的范围时，“模板说”即不成立。又例如，“曾有过联合投标经历”可以解释技术框架的相似，但是如果连核心方案的细节、个性化表述都完全一致，超出了正常借鉴的边界，就不能称之为合理。
三是解释须与证据相互印证。“合理解释”不能停留在口头说明层面，应有相应证据支撑。当事人声称“使用同一家打印店”，应提供打印店的证言或票据；主张“依据同一份公开数据报价”，应指明该数据的来源和发布时间；主张“曾有过联合投标经历”，应提供联合投标的合同或往来记录。
（二）“合理解释”的举证责任
“合理解释”的举证责任由谁承担涉及推定规范中证明责任的配置。根据《证据法》基本原理，法律推定产生以下效果：基础事实（客观表现）由监管部门证明；推定事实（串通投标）在基础事实成立时暂时成立；当事人若欲推翻推定，须提供证据证明推定事实不成立或存在例外。
据此，“合理解释”的举证责任在于投标人。这一配置是合理的：客观表现存在于投标文件之中，当事人在投标时已掌握了全部信息，对自己行为的背景、原因最了解，由其实施举证不存在障碍。监管部门发现客观异常后，应告知投标人拟认定的事实、理由及依据，并听取陈述申辩。投标人如不能提供充分证据推翻推定，或者解释明显不合常理，监管部门可以最终认定串通投标成立。
然而，举证责任的分配不等于证明标准的虚置。投标人提供的“合理解释”无需达到“排除合理怀疑”的高度，只需达到“合理可能性”标准即可，即一个理性的第三方在了解全部情况后，有充分理由相信该解释可能成立。此后，证明责任将再度转移至监管部门，由其判断是否接受该解释，或者提供反证予以驳斥。这一双向互动机制，才是“合理解释”规则完整的制度逻辑。
（三）“合理解释”与“证据补强”的协同
需要强调的是，“合理解释”规则并非“视为”条款适用的唯一纠偏机制，与之并行且同等重要的是“证据补强”规则，即当客观表现符合法定情形且当事人无法作出合理解释时，监管部门仍应尽可能收集外围证据，形成相互印证的证据链条，避免仅凭孤立的客观表现作出认定。
外围证据可以包括：不同投标人的投标保证金是否来自同一账户；不同投标人历史上是否存在多次共同投标的纪录；不同投标人的主要人员（法定代表人、项目经理）是否存在交叉任职；投标联系人、授权代表之间是否存在亲属或雇佣关系等。这些外围信息虽然不能单独证明串通投标，但是与“视为”条款的客观表现相互印证时，可以大大增强推定的说服力。
在逻辑关系上，“合理解释”侧重于为当事人提供反驳机会，保障其程序权利；“证据补强”侧重于为监管部门提供更坚实的证明基础，防止认定失当。两者并行不悖、相互补充，共同构成“视为”条款适用的完整框架。
五、结语
“视为”条款是立法者为破解串通投标“证明难”困局作出的制度创新，其核心价值在于通过客观表现推定的技术，将证明难度从不可能降至可能。然而，推定的正当性不在于其自身的有效性，而在于其是否允许例外并接受反驳。“合理解释”规则正是这一制度逻辑的关键一环，它为“视为”条款划定了边界，确保推定不被滥用为客观归责。
实践中，应构建“客观表现+合理解释+证据补强”的三层认定框架。首先，精准识别报价规律性差异、技术方案个性化雷同、电子文件属性一致等法定客观表现。其次，审慎听取投标人的合理解释，依据客观基础、经验逻辑及证据支撑三项标准判断其合理性。最后，全面收集外围证据，与客观表现相互印证，形成完整的证据链条。
这一框架的规范价值是双向的：对监管部门而言，它提供了系统化的执法指引，避免仅凭孤立的客观表现仓促定案；对投标人而言，它传递了明确的警示——电子招投标时代，每个环节均留痕，任何异常皆需自证清白。在招标采购活动中，唯有建立严谨的合规“防火墙”，从源头上杜绝“无心之失”可能导致的推定风险，方能行稳致远。
参考文献
[1]王义平.“巧合”概率评估认定串通投标行为的探索[J].招标采购管理,2023,(02):44-47.
[2]国家发展和改革委员会法规司,等.中华人民共和国招标投标法实施条例释义[M].北京:中国计划出版社,2012:98-106.
作者：李亚明
作者单位：岳阳市水务集团有限公司
来源：《招标采购管理》2026年第5期
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